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统一规范行政裁量权基准制度建设的基本遵循
发布时间:2022-08-19 16:33 星期五
来源:法治日报--法治网

□ 周佑勇

建立健全行政裁量权基准制度,细化量化裁量权标准,是党的十八大以来党中央、国务院作出的重大决策部署,也是深入推进依法行政、规范行政裁量权的实际需要。近日,国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(以下简称《意见》),对行政裁量权基准制定和管理的总体要求、制定职权职责、基准内容、制定程序、管理和保障作出全面、系统性规定,为统一规范行政裁量权基准制度建设提供了基本遵循和指引,对于深入贯彻习近平法治思想,全面推进法治政府建设,必将产生重大而又深远的影响。

《意见》是统一规范行政裁量权基准制度建设的现实需求。行政裁量权基准,是近年来伴随着裁量权治理转型而在我国执法实践中逐步建立起来的一种新兴制度,旨在通过细化量化行政裁量权的具体行使标准来实现对裁量权的自我规制。作为一种执法实践创新,行政裁量权基准植根于中国本土实践,凝聚了地方基层执法者的智慧,并“自下而上”、迅速成为中国法治推进中最具价值和生命力的一种新型裁量治理模式。同时,行政裁量权基准作为一种特殊的规则之治,融合在自律与他律之间,平衡于拘束与裁量之间,以其特有的结构功能优势防止了行政裁量权的滥用,实现了行政裁量的有效治理。

伴随着行政裁量权基准在全国迅速发展,各地各部门对裁量权基准的制定亦存在着形式化、批发化的倾向,以及重复性甚至冲突性等问题,使得行政裁量权基准欠缺科学性、系统性,无法充分发挥行政裁量自身的内在价值与功能。针对这些问题,虽然各地各部门纷纷出台指导行政裁量权基准制定的管理办法,对本地区、本部门行政裁量权基准的制定进行统一规范,但仍存在基准制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理等问题,导致行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生。为从国家层面统一规范行政裁量权基准的制定和管理,《意见》在吸收各地各部门裁量权基准制定经验的基础上,形成了一部全面、系统的指导性文件,提出了制定裁量权基准衔接和协调的要求,回应了我国执法实践对进一步推进行政裁量权基准制度建设的现实需求。

《意见》为行政裁量权基准制度建设提供统一的规范基础。针对实践中大量涌现的行政裁量权基准及其存在的问题,《意见》以统一规范行政裁量权基准为主要任务,从多方面进一步推进行政裁量权基准制度的科学化构建和法治化建设。在统一基准的形式和内容上,针对理论和实务中所使用的“裁量基准”“裁量标准”“自由裁量权基准”等不同范畴及其认识分歧,《意见》明确将其统一表述为“行政裁量权基准”,统一界定为是“对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化,以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准”。在统一基准的制定与管理方面,《意见》不仅高度关注基准制定的权限和程序等核心性问题,还明确提出因“可能出现明显不当、显示公平”和“客观情况发生变化”而需要对基准进行修改和完善的动态管理。

从规范行政裁量权基准的类型看,目前实践中既有各地各部门制定的具体行政裁量权基准,也有指导制定具体行政裁量权基准的文件。从具体行政裁量权基准规范的行为种类看,行政裁量权基准大多是对行政处罚行为予以规范,但也有多地对行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等裁量权基准作了规定。针对实践中行政裁量权基准呈现出多种类、多领域、多层次的发展态势,《意见》对制定各类行政裁量权基准的权限、程序等提出了总体性要求,同时又对行政处罚、行政许可、行政征收征用等8种类型的裁量权基准分别作出具体规定,实现了基准制定总与分的统一。

以《意见》为指引,进一步推进行政裁量权基准的法治化建设。《意见》是第一部中央层面统一规范行政裁量权基准制定的纲领性文件,标志着我国行政裁量权基准的法治化建设进入到一个新的发展阶段。目前,31个省(区、市)均出台了裁量权基准管理办法,涵盖了对多种具体行政裁量权基准的规制,地方政府出台的具体行政裁量权基准数量约5200个。在《意见》出台后,各地各部门必须以《意见》为依据对各级行政裁量权基准管理办法和各类具体行政裁量权基准进行全面清理,两类文件的内容和条款均不得与《意见》相抵触。以《意见》为“根本依据”全面清理和修订行政裁量权基准和管理办法,建构起以《意见》为统领的统一、协调的行政裁量权基准治理的规范体系。

制度的生命力在于执行。为确保《意见》真正发挥推进行政裁量权基准制度建设的有效性,必须强化对行政裁量权基准的执行监督。这可以通过《意见》设定的专门监管措施来实施,也可以将行政裁量权基准纳入常规性行政执法来监管,一体推进对行政裁量权基准的执行监督。主要措施有:一是报备与审查。具有裁量权基准制定权限的行政机关根据工作需要依法制定行政裁量权基准,需要根据发布裁量权基准的文本性质,具体属于规章或规范性文件,分别进行备案接受监督。备案审查机关不仅要对裁量权基准的合法性进行审查,也要对其是否符合上级机关裁量权基准进行审查。二是将裁量权基准纳入日常行政执法活动,如将裁量权基准内容嵌入行政执法信息,通过内部和外部监督机制来实施执行监督。三是建立裁量权基准执行考核机制,通过行政执法评议考核将裁量权基准的执行情况作为对地方政府、政府部门及领导干部考核的重要内容。

(作者系中共中央党校(国家行政学院)政法部主任、教授)

责任编辑:朱晔
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